Lo “strano caso” dell’Art. 1bis DL 159/2025

 

Questo articolo nasce dall’aver (purtroppo) rilevato come sui social, in particolare su Linkedin, circolino “strane voci” in base alle quali l’Art. 1-bis (1) inserito nel DL 159/2025 in sede di conversione con modifiche dalla L 198/2025, che introduce una sorta di “deroga” all’art. 37 c. 4 D.lgs 81/2008 consentendo di concludere (si badi, concludere, non iniziare….) la formazione “entro 30 giorni” per le sole attività turistico – ricettive e di somministrazione di alimenti, contrasterebbe con i disposti del c. 1 dell’Art. 12 della Direttiva 89/391/CEE (2) e che pertanto gli UPG (SPSAL, INL ecc…) in sede di ispezione sarebbero tenuti, data la primazia della norma europea, a disapplicarlo elevando le relative sanzioni.       Tralasciando gli aspetti “morali” e le opinioni personali, nonché lasciando ad articolo successivo le mie considerazioni sull’effettività di questo contrasto, voglio qui fare alcune considerazioni che, a mio parere, smontano totalmente questa tesi.

Premessa

Come noto, nel Sistema Giuridico Italiano (preferisco utilizzare il termine Sistema in luogo di Ordinamento per dare evidenza dell’”organismo vivente giuridico”), il rapporto tra fonti interne e diritto dell’UE riveste un ruolo centrale e ciò vale anche, ovviamente, per le norme in materia di SSL, che sono in buona parte recepimento di una nutrita serie di direttive europee.     Fra tali direttive vi è ovviamente la 89/391/CEE, c.d. “Direttiva Quadro sulla Sicurezza e Salute sul Lavoro”, i cui contenuti sono noti e non sto quindi qui a riportare.

Come noto, il recepimento di una direttiva, specie in un Sistema “creativo” come quello italiano, può comportare che nascano contrasti fra il testo europeo ed il recepimento italiano, ed è su questo punto che dibattono coloro che ritengono non conforme al diritto europeo l’Art. 1bis sopra citato.    Per comprendere quanto questa ipotesi possa essere o meno campata per aria, occorre partire definendo bene cosa si intenda per direttive “self executing” e cosa le distingue da quelle che tali non sono.

Self Executing vs Non Self Executing e Ruolo Centrale del Giudice

La principale differenza fra Direttive e Regolamenti è che le prime necessitano di atto di recepimento da parte degli Stati Membri, atto che lascia sempre un certo spazio di discrezionalità.    Ora, per ovviare alle disomogeneità in fase di recepimento, che potrebbero portare a differenze anche significative fra i singoli stati, è ormai “prassi” della UE produrre Direttive con dettaglio tale da rendere di fatto il recepimento nazionale un mero atto formale.   Tali direttive vengono chiamate “Self Executing” ed hanno la caratteristica, appunto, di non necessitare di atti di recepimento nazionali per produrre effetti diretti nell'ordinamento interno, permettendo quindi di essere invocate contro lo Stato inadempiente (efficacia verticale).      Per converso, in presenza di una direttiva priva di tali caratteristiche (c.d. Direttive Quadro o di portata generale) saremo di fronte ad un atto non immediatamente applicabile e pertanto definibile come “Non Self Executing”.

Per tornare all’oggetto del presente, a parere mio (ma non solo) non sussiste alcun dubbio che la 89/391/CEE rientri in tale ultima casistica, come desumibile, ad esempio, dal c.1 dell’Art. 1 (3) che esplicitamente parla di “principi generali” nonché dall’Art. 16 che richiama a “successive direttive particolari” e fa riferimento alla “portata generale” della direttiva nel titolo dell’articolo stesso.      Sempre ai fini del presente è bene sottolineare che, proprio in quanto trattasi di direttiva di portata generale, nemmeno il Giudice (e quindi, tantomeno l’Ispettore) può procedere alla disapplicazione diretta della legge interna ritenuta contrastante, dovendo egli sollevare questione di legittimità costituzionale per presunta violazione dell’art. 117, comma 1, della Costituzione (4), in tale ipotesi, la direttiva opera infatti come norma interposta e la Corte costituzionale è pertanto l’unico organo competente a dichiarare l’illegittimità della legge.    Per completezza di informazione riporto che non sono considerate qui le altre due “armi” del giudice, ovverosia l’obbligo di interpretazione conforme e il rinvio pregiudiziale alla CGUE in quanto si possono ritenere non applicabili al caso in questione.

Il Ruolo dell’ispettore e la sua “autonomia interpretativa”

Venendo al dubbio iniziale può, come ipotizza qualche (poco avveduto) autore, un organo amministrativo e in particolare un organo di vigilanza, disapplicare di iniziativa una legge nazionale da lui ritenuta (a torto o a ragione, qui nulla conta) non conforme al diritto dell’Unione europea e fondare su tale disapplicazione un atto prescrittivo?    La risposta è ovviamente (quantomeno per chi ha qualche base di diritto) no, ma dettagliamo meglio…..

Il principio di legalità dell’azione amministrativa, questo (s)conosciuto

La pubblica amministrazione è soggetta al c.d. Principio Di Legalità che si ricava tra l’altro da Art. 97 Cost. e secondo cui l’azione amministrativa deve svolgersi nei limiti e secondo i fini della legge.     Il pubblico dipendente è quindi tenuto ad applicare le norme vigenti e non dispone di alcun potere di sindacato sulla validità delle leggi e tantomeno sulla loro compatibilità con fonti sovraordinate, siano esse costituzionali o europee.    Può, ovviamente, interpretarla per adattarla al caso concreto rimanendo sempre nei limiti della propria funzione e mai andando contro ad eventuali indirizzi interpretativi (ex: gli Interpelli) ed applicativi (ex: le Circolari) prodotti da organi a lui sovraordinati o che a tale scopo siano predisposti dalla norma, ma mai e poi mai potrà di sua iniziativa disapplicare una norma vigente, qualunque essa sia.

Come già accennato quindi (vide supra) il potere - dovere di disapplicare la norma interna ritenuta contrastante con il diritto dell’UE spetta in via esclusiva al Giudice nel contesto di un processo.   Tale potere di disapplicazione potrà inoltre essere diretto solo in presenza di una Direttiva Self Executing, in caso contrario dovrà sollevare questione di legittimità costituzionale alla Consulta.

Conclusioni

Per le ragioni sopra esposte ritengo che la previsione di una “disapplicazione” dell’Art. 1bis DL 159/2025 da parte dell’Ente di Controllo non abbia alcuna base normativa e che pertanto, nell’ipotetico caso succeda, si debba (dopo aver ovviamente provato, bonariamente, ad intervenire con il superiore diretto dell’ispettore) assolutamente Non Ottemperare alla prescrizione, attendendo l’apertura del procedimento penale, nel quale sarà il Giudice e solo lui a decidere se sollevare o meno questione di legittimità costituzionale, questione che, a mio avviso (ma sarà oggetto di altro articolo) non sussiste in alcun modo.

Contestualmente al processo, starà poi al datore di lavoro chiamato In causa decidere se rivalersi nei confronti dell’Ispettore per quello che si configura, a mio avviso, come un comportamento grave e prevaricatore oltre che (ovviamente) in aperta violazione del Codice di Condotta dei Dipendenti Pubblici (DPR 62/2013) con particolare riguardo all’Art. 3, poiché un comportamento che ignora una norma vigente è contrario all'interesse pubblico e alla corretta amministrazione.       Tale condotta può configurare quindi anche un illecito disciplinare, con possibili conseguenze che possono andare dalla sanzione disciplinare fino al licenziamento.

Sarebbe, in conclusione, da chiedersi perché certi autori mettano in giro queste “voci”, per ignoranza?   O forse, più probabilmente, perché in questo modo è più facile vendere i propri servizi e le proprie competenze a datori di lavoro che, specie se si parla di aziende artigiane, quasi mai sono in possesso delle competenze giuridiche necessarie a valutare la fondatezza o meno di tali voci?

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(1): «Art. 1-bis (Termine massimo per l'erogazione della formazione in materia di sicurezza sul lavoro nelle imprese turistico-ricettive e negli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande). - 1. In considerazione del basso livello di rischio e delle peculiari modalità di erogazione del servizio, negli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande come definiti dall'articolo 5 della legge 25 agosto 1991, n. 287, e nelle imprese turistico-ricettive, la formazione e l'eventuale addestramento specifico di cui all'articolo 37, comma 4, lettera a), del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, si concludono entro trenta giorni dalla costituzione del rapporto di lavoro o dall'inizio dell'utilizzazione qualora si tratti di somministrazione di lavoro».

(2) 1. Il datore di lavoro deve garantire che ciascun lavoratore riceva una formazione sufficiente e adeguata in materia di sicurezza e di salute, sotto forma di informazioni e di istruzioni, in occasione: - della sua assunzione, - di un trasferimento o cambiamento di funzione, - dell'introduzione o del cambiamento di un'attrezzatura di lavoro, - dell'introduzione di una nuova tecnologia, specificatamente incentrata sul suo posto di lavoro o sulla sua funzione.

(3) 2. A tal fine, essa comprende principi generali relativi alla prevenzione dei rischi professionali e alla protezione della sicurezza e della salute, all'eliminazione dei fattori di rischio e di incidente, all'informazione, alla consultazione, alla partecipazione equilibrata conformemente alle legislazioni e/o prassi nazionali, alla formazione dei lavoratori e dei loro rappresentanti, nonché direttive generali per l'attuazione dei principi generali precitati.

(4) La potestà legislativa è esercitata dallo Stato [70 e segg.] e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.