Questo articolo
nasce dall’aver (purtroppo) rilevato come sui social, in particolare su
Linkedin, circolino “strane voci” in base alle quali l’Art. 1-bis (1) inserito
nel DL 159/2025 in sede di conversione con modifiche dalla L 198/2025, che
introduce una sorta di “deroga” all’art. 37 c. 4 D.lgs 81/2008 consentendo di concludere
(si badi, concludere, non iniziare….) la formazione “entro 30 giorni” per
le sole attività turistico – ricettive e di somministrazione di alimenti,
contrasterebbe con i disposti del c. 1 dell’Art. 12 della Direttiva 89/391/CEE (2)
e che pertanto gli UPG (SPSAL, INL ecc…) in sede di ispezione sarebbero tenuti,
data la primazia della norma europea, a disapplicarlo elevando le relative
sanzioni. Tralasciando gli aspetti “morali” e le
opinioni personali, nonché lasciando ad articolo successivo le mie considerazioni
sull’effettività di questo contrasto, voglio qui fare alcune considerazioni che,
a mio parere, smontano totalmente questa tesi.
Premessa
Come noto, nel
Sistema Giuridico Italiano (preferisco utilizzare il termine Sistema in luogo
di Ordinamento per dare evidenza dell’”organismo vivente giuridico”), il
rapporto tra fonti interne e diritto dell’UE riveste un ruolo centrale e ciò
vale anche, ovviamente, per le norme in materia di SSL, che sono in buona parte
recepimento di una nutrita serie di direttive europee. Fra tali
direttive vi è ovviamente la 89/391/CEE, c.d. “Direttiva Quadro sulla Sicurezza
e Salute sul Lavoro”, i cui contenuti sono noti e non sto quindi qui a
riportare.
Come noto, il
recepimento di una direttiva, specie in un Sistema “creativo” come quello
italiano, può comportare che nascano contrasti fra il testo europeo ed il
recepimento italiano, ed è su questo punto che dibattono coloro che ritengono non
conforme al diritto europeo l’Art. 1bis sopra citato. Per comprendere quanto questa ipotesi possa
essere o meno campata per aria, occorre partire definendo bene cosa si intenda
per direttive “self executing” e cosa le distingue da quelle che tali
non sono.
Self Executing vs Non Self Executing e Ruolo Centrale del
Giudice
La principale
differenza fra Direttive e Regolamenti è che le prime necessitano di atto di
recepimento da parte degli Stati Membri, atto che lascia sempre un certo spazio
di discrezionalità. Ora, per ovviare alle
disomogeneità in fase di recepimento, che potrebbero portare a differenze anche
significative fra i singoli stati, è ormai “prassi” della UE produrre Direttive
con dettaglio tale da rendere di fatto il recepimento nazionale un mero atto
formale. Tali direttive vengono chiamate
“Self Executing” ed hanno la caratteristica, appunto, di non necessitare
di atti di recepimento nazionali per produrre effetti diretti nell'ordinamento
interno, permettendo quindi di essere invocate contro lo Stato inadempiente
(efficacia verticale). Per converso,
in presenza di una direttiva priva di tali caratteristiche (c.d. Direttive
Quadro o di portata generale) saremo di fronte ad un atto non immediatamente
applicabile e pertanto definibile come “Non Self Executing”.
Per tornare
all’oggetto del presente, a parere mio (ma non solo) non sussiste alcun dubbio
che la 89/391/CEE rientri in tale ultima casistica, come desumibile, ad
esempio, dal c.1 dell’Art. 1 (3) che esplicitamente parla di “principi generali”
nonché dall’Art. 16 che richiama a “successive direttive particolari” e fa
riferimento alla “portata generale” della direttiva nel titolo dell’articolo
stesso. Sempre ai fini del presente è bene sottolineare
che, proprio in quanto trattasi di direttiva di portata generale, nemmeno il
Giudice (e quindi, tantomeno l’Ispettore) può procedere alla disapplicazione diretta
della legge interna ritenuta contrastante, dovendo egli sollevare
questione di legittimità costituzionale per presunta violazione dell’art. 117,
comma 1, della Costituzione (4), in tale ipotesi, la direttiva opera infatti
come norma interposta e la Corte costituzionale è pertanto l’unico organo
competente a dichiarare l’illegittimità della legge. Per completezza di informazione riporto che
non sono considerate qui le altre due “armi” del giudice, ovverosia l’obbligo di
interpretazione conforme e il rinvio pregiudiziale alla CGUE in quanto si
possono ritenere non applicabili al caso in questione.
Il Ruolo dell’ispettore e la sua “autonomia
interpretativa”
Venendo al
dubbio iniziale può, come ipotizza qualche (poco avveduto) autore, un organo
amministrativo e in particolare un organo di vigilanza, disapplicare di
iniziativa una legge nazionale da lui ritenuta (a torto o a ragione, qui nulla conta)
non conforme al diritto dell’Unione europea e fondare su tale disapplicazione
un atto prescrittivo? La risposta è
ovviamente (quantomeno per chi ha qualche base di diritto) no, ma dettagliamo
meglio…..
Il principio di legalità dell’azione amministrativa,
questo (s)conosciuto
La pubblica
amministrazione è soggetta al c.d. Principio Di Legalità che si ricava tra
l’altro da Art. 97 Cost. e secondo cui l’azione amministrativa deve
svolgersi nei limiti e secondo i fini della legge. Il pubblico dipendente è quindi tenuto
ad applicare le norme vigenti e non dispone di alcun potere di sindacato
sulla validità delle leggi e tantomeno sulla loro compatibilità con fonti
sovraordinate, siano esse costituzionali o europee. Può, ovviamente, interpretarla per
adattarla al caso concreto rimanendo sempre nei limiti della propria funzione e
mai andando contro ad eventuali indirizzi interpretativi (ex: gli Interpelli) ed
applicativi (ex: le Circolari) prodotti da organi a lui sovraordinati o che a
tale scopo siano predisposti dalla norma, ma mai e poi mai potrà di sua
iniziativa disapplicare una norma vigente, qualunque essa sia.
Come già accennato
quindi (vide supra) il potere - dovere di disapplicare la norma interna ritenuta
contrastante con il diritto dell’UE spetta in via esclusiva al Giudice nel
contesto di un processo. Tale potere
di disapplicazione potrà inoltre essere diretto solo in presenza di una Direttiva
Self Executing, in caso contrario dovrà sollevare questione di legittimità
costituzionale alla Consulta.
Conclusioni
Per le
ragioni sopra esposte ritengo che la previsione di una “disapplicazione” dell’Art.
1bis DL 159/2025 da parte dell’Ente di Controllo non abbia alcuna base
normativa e che pertanto, nell’ipotetico caso succeda, si debba (dopo aver ovviamente
provato, bonariamente, ad intervenire con il superiore diretto dell’ispettore) assolutamente
Non Ottemperare alla prescrizione, attendendo l’apertura del procedimento
penale, nel quale sarà il Giudice e solo lui a decidere se sollevare o meno
questione di legittimità costituzionale, questione che, a mio avviso (ma sarà
oggetto di altro articolo) non sussiste in alcun modo.
Contestualmente
al processo, starà poi al datore di lavoro chiamato In causa decidere se rivalersi
nei confronti dell’Ispettore per quello che si configura, a mio avviso, come un
comportamento grave e prevaricatore oltre che (ovviamente) in aperta
violazione del Codice di Condotta dei Dipendenti Pubblici (DPR 62/2013) con
particolare riguardo all’Art. 3, poiché un comportamento che ignora una norma
vigente è contrario all'interesse pubblico e alla corretta amministrazione.
Tale condotta può configurare quindi
anche un illecito disciplinare, con possibili conseguenze che possono andare
dalla sanzione disciplinare fino al licenziamento.
Sarebbe, in
conclusione, da chiedersi perché certi autori mettano in giro queste “voci”,
per ignoranza? O forse, più probabilmente,
perché in questo modo è più facile vendere i propri servizi e le proprie
competenze a datori di lavoro che, specie se si parla di aziende artigiane,
quasi mai sono in possesso delle competenze giuridiche necessarie a valutare la
fondatezza o meno di tali voci?
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(1): «Art. 1-bis (Termine massimo per
l'erogazione della formazione in materia di sicurezza sul lavoro nelle imprese
turistico-ricettive e negli esercizi di somministrazione di alimenti e
bevande). - 1. In considerazione del basso livello di rischio e delle peculiari
modalità di erogazione del servizio, negli esercizi di somministrazione di
alimenti e bevande come definiti dall'articolo 5 della legge 25 agosto
1991, n. 287, e nelle
imprese turistico-ricettive, la formazione e l'eventuale addestramento
specifico di cui all'articolo 37, comma 4, lettera a), del decreto legislativo 9
aprile 2008, n. 81, si
concludono entro trenta giorni dalla costituzione del rapporto di lavoro o
dall'inizio dell'utilizzazione qualora si tratti di somministrazione di lavoro».
(2) 1. Il datore di lavoro deve garantire che ciascun
lavoratore riceva una formazione sufficiente e adeguata in materia di sicurezza
e di salute, sotto forma di informazioni e di istruzioni, in occasione: - della
sua assunzione, - di un trasferimento o cambiamento di funzione, -
dell'introduzione o del cambiamento di un'attrezzatura di lavoro, -
dell'introduzione di una nuova tecnologia, specificatamente incentrata sul suo
posto di lavoro o sulla sua funzione.
(3) 2. A tal fine, essa comprende principi generali
relativi alla prevenzione dei rischi professionali e alla protezione della
sicurezza e della salute, all'eliminazione dei fattori di rischio e di
incidente, all'informazione, alla consultazione, alla partecipazione
equilibrata conformemente alle legislazioni e/o prassi nazionali, alla
formazione dei lavoratori e dei loro rappresentanti, nonché direttive generali
per l'attuazione dei principi generali precitati.
(4) La potestà legislativa è esercitata dallo Stato [70
e segg.] e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.